行政机关与公民的关系是明确行政法性质与功能的关键。可以说，这一社会关系既是行政法的现实起点，也是行政法理论的基本起点。但是，行政机关与公民的关系在本质上属于宪法性问题，它是国家与公民关系的一个侧面，因而，本书试图通过一个更广阔的视角来审视这一社会关系。
　　本书采用国家—社会的分析模式。首先，概括地探讨了影响西方近代宪制建构的两种相对立的思想倾向：自由主义与国家主义；着重分析了宪政思想对传统及现代行政法理论所具有的深刻影响。其次，考察了两种不同的宪制模式，试图揭示制度与现实之间复杂的勾连关系：国家与社会是一同生成发展的，国家?社会关系由相对分离渐至相对融合。自由放任的宪制日益衰微，行政职能越过了传统的边界，公民权也相应扩大，它们促成了行政法在宪制框架中兴起。行政法成为国家?社会之间的互动机制：限制国家权力的过度扩张，同时维护社会相对独立发展的空间。
　　西方宪政理论及行政法律制度兴起的历史，为中国宪政与行政法律制度的完善提供了一定的借鉴。不过，中国宪政的进步需要根据自身的国情。本书力图探讨：全能政府条件下的国家与公民关系以及法律的地位和作用；全能政府权力运行模式的转型及行政权与公民权的关系的演变；法律、尤其是行政法在其中发挥了哪些作用。最后，通过规范与现实之间的差距，分析行政法所存在的欠缺之处，并寻找能促进国家与公民关系的良性发展的途径。

第一章 绪论
第一节 引言
第二节 研究国家与公民关系行政法学发展之意义
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第二章 国家与公民关系的理论沿革
第一节 理论的背景与研究的视角
第二节 国家至上还是社会至上：传统宪制思想中自由主义与国家主义的对立
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第三章 行政法的兴起：国家与社会的互动制度机制
第一节 宪制的模式及公域与私域的界分
第二节 公域与私域的相互渗透：行政权的扩张与公民权的发展
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第四章 社会转型中的中国行政法律制度
第一节 国家――社会的分析框架
第二节 全能政府模式下的国家与公民
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第五章 结语：反思与展望
后记